【最高法裁判】丧失的诉权不能通过行政复议的方式重新取得
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【裁判要旨】
原行政行为已超过起诉期限的，即使复议机关嗣后作出了维持原行政行为的复议决定，原告在收到该决定之日起15日内提起行政诉讼，从维护起诉期限制度从而维护行政法律关系的稳定性出发，仍不应认为因超过起诉期限而已经丧失了的诉权可以通过行政复议的方式重新获得。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申7418号
省台州市路桥区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：施国初，男，1963年10月17日出生，汉族，住浙江省台州市路桥区。
上述5位再审申请人的共同委托诉讼代理人：杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省林业厅。住所地：浙江省杭州市凯旋路***号。
法定代表人：林云举，该厅厅长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：国家林业和草原局（原国家林业局）。住所地：北京市东城区和平里东街**号。
法定代表人：张建龙，该局局长。
再审申请人陈夏才、施玲聪、钟金富、陆梅方、施国初（以下简称陈夏才等5人）诉被申请人浙江省林业厅、国家林业和草原局（原国家林业局，以下称国家林业局）林业行政许可及林业许可行政复议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2018年3月22日作出（2017）浙01行初550号行政裁定，驳回陈夏才等5人的起诉。陈夏才等5人不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2018年6月22日作出（2018）浙行终606号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。陈夏才等5人仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院审理查明：2011年10月16日，浙江省林业厅对台州市路桥区金清镇渔港建设开发有限公司（以下简称渔港建设公司）作出林地许临[2011]9号《占用林地批准书》（以下简称9号占用林地批准书），批准台州市路桥区白沙外堤海塘加固工程临时占用金清镇等1个乡（镇、街道）白沙村等1个村（社区）集体林地2.5368公顷，占用时间为24个月。9号占用林地批准书一并明确，需要采伐临时占用林地上的林木，要依法办理林木采伐许可手续。占用林地期满后，必须恢复被占用林地的林业生产条件，并归还林地。2017年7月17日，陈夏才、施玲聪、钟金富、陆梅方、施国初、邵四玉等六人因对9号占用林地批准书不服，向国家林业局申请行政复议。国家林业局于2017年7月21日受理，并于2017年9月4日作出林复字[2017]76号行政复议决定书（以下简称76号行政复议决定）。76号行政复议决定认为，浙江省林业厅全面审查了行政许可申请人提交的有关申请材料，并按照规定程序依法作出许可决定。9号占用林地批准书认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，决定予以维持。陈夏才等5人不服，于2017年9月21日提起本案行政诉讼。
一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。因不动产提起的行政诉讼是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。9号占用林地批准书涉及的是批准临时占用集体林地行为，并不导致不动产物权的变动，故本案不属于因不动产提起诉讼的案件，应适用五年为最长法定起诉期限。9号占用林地批准书作出于2011年10月16日，而陈夏才等5人于2017年9月21才提起行政诉讼，属于自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼之情形，人民法院应当不予受理。已经受理的，应当裁定驳回原告的起诉。原告申请行政复议的结果不拘束人民法院对行政案件起诉期限的认定。另，关于陈夏才等5人提出的责令浙江省林业厅限期督促占用林地单位恢复被占用林地的林业生产条件并归还林地之诉讼请求，系案涉用地批准期限届满后的行政监督事项，亦不属于本案审查范围。综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第六十九条第一款第（二）项之规定，驳回陈夏才等5人的起诉。
二审法院认为：一审法院以陈夏才等5人超过法定起诉期限为由，驳回了陈夏才等5人的起诉，故陈夏才等5人的起诉是否超过了法定的起诉期限是本案的审理重点。行政诉讼法解释第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。行政诉讼法第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。上述规定中的“因不动产”提起的诉讼必须是因不动产直接受到行政行为的影响，即行政行为对不动产具有直接处分性。从浙江省林业厅作出的被诉9号占用林地批准书内容看，其是对渔港建设公司临时占用集体林地的申请作出的行政许可行为，并不涉及涉案林地及林木的权属变更，故本案不属于因不动产提起诉讼的案件。陈夏才等5人虽称其于2017年7月13日才知道被诉行政行为，但浙江省林业厅于2011年10月16日已作出被诉批准行为，陈夏才等5人于2017年9月21日提起本案之诉，属行政诉讼法第四十六条第二款规定“其他行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的情形，陈夏才等5人认为本案应适用最长二十年法定期限的理由不能成立。本案虽经过复议，陈夏才等5人也在复议决定规定的期限内提起诉讼，但复议决定的结论系维持原行政行为，故陈夏才等5人对原行政行为提起诉讼时，其起诉期限仍应受行政诉讼法对起诉期限规定的约束，并不能因其经过复议程序就可逾越行政诉讼法对起诉期限规定的约束，故陈夏才等5人就此提出的理由不能成立。至于陈夏才等5人对9号占用林地批准书实体问题提出的异议，不属本案审查范围。
行政诉讼法解释第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案诉讼前，陈夏才等5人曾向国家林业局申请过行政复议，国家林业局也作出了维持原行政行为的复议决定，故一审法院仅引用了行政诉讼法解释第六十九条第一款第（二）项的规定，而未引用该解释第一百三十六条第七款的规定，属漏引法条，存在不当。
综上，浙江省林业厅于2011年10月16日作出被诉批准行为，陈夏才等5人直到2017年9月21日才提起本案之诉，显然已超过了行政诉讼法第四十六条第二款规定的五年的期限，一审法院据此裁定驳回起诉并无不当，一审法院漏引法条虽存在不当，但对陈夏才等5人的权利义务不产生实际影响，二审法院对不当之处予以指正。陈夏才等5人提出的上诉理由不能成立，二审法院依法不予采纳。综上，二审法院依照行政诉讼法第八十九条第一款第（一）项之规定，驳回上诉，维持原裁定。
陈夏才等5人向本院申请再审，请求：撤销一、二审裁定，指令一审法院审理本案。事实与理由：（一）一、二审裁定适用法律错误。行政诉讼法解释第五十九条规定：“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。”陈夏才等5人是在收到行政复议决定之后的15日法定期限内提起行政诉讼的，未超过起诉期限。（二）本案属于不动产案件，应该适用二十年最长法定起诉期限。一、二审裁定对行政诉讼法第四十六条第二款的规定理解错误。1.一审裁定关于9号占用林地批准书涉及的是批准临时占用集体林地行为，并不导致不动产物权的变动，故本案不属于因不动产提起诉讼的案件的认定，系对行政诉讼法第四十六条中“因不动产提起诉讼的案件”作出的限缩性解释，显为错误。2.国务院《不动产登记暂行条例》第二条第二款规定：“本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。”9号占用林地批准书是针对陈夏才等5人有合法使用权的林地作出的直接处分性决定，陈夏才等5人的不动产物权因此而改变，并在改变期间无法正常行使林地使用权，本案属不动产案件，应适用二十年最长法定起诉期限。3.陈夏才等5人的林木已被全部铲毁，该不动产物权发生了变动、灭失。（三）案涉占用林地批准行为无论从事实上、程序上、还是法律适用上都存在严重违法问题。一、二审法院以期限超过为由驳回陈夏才等5人起诉，未从实体上进行司法审查，有违行政诉讼法维护当事人合法权益的立法目的。
本院认为：本案再审审查的重点为：一、二审裁定以超出起诉期限为由驳回陈夏才等5人的起诉是否正确。主要涉及两个问题：一是行政复议决定维持原行政行为的，起诉期限应如何起算；二是本案是否属于因不动产提起的诉讼而应适用二十年最长法定起诉期限。
关于行政复议决定维持原行政行为的，起诉期限应如何计算的问题。陈夏才等5人申请再审认为，其就9号占用林地批准书提出了行政复议，并在复议机关向其送达维持决定之后15日内提起行政诉讼，并未超出起诉期限。本院认为，行政诉讼法解释第五十九条虽规定：“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。”但该解释第一百三十六条第七款针对原行政行为不符合复议或者诉讼受理条件、但复议机关仍然作出维持决定的情形作出了规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”。根据该条规定，原行政行为已超过起诉期限的，即使复议机关嗣后作出了维持原行政行为的复议决定，原告在收到该决定之日起15日内提起行政诉讼，从维护起诉期限制度从而维护行政法律关系的稳定性出发，仍不应认为因超过起诉期限而已经丧失了的诉权可以通过行政复议的方式重新获得。故，陈夏才等5人以其在收到76号行政复议决定之日起15日内提起行政诉讼为由，主张未超过起诉期限，于法无据，本院不予支持。
关于本案是否属于因不动产提起的诉讼而应适用二十年最长法定起诉期限的问题。本案中，陈夏才等5人在2017年9月21日就浙江省林业厅于2011年10月16日作出的9号占用林地批准书提起行政诉讼，是否已经超出起诉期限的审查重点在于，本案是否属于“因不动产提起诉讼的案件”。本案中，虽被诉9号占用林地批准书所涉的陈夏才等5人的林地使用权属不动产，但并非所有具有不动产因素的案件均为“因不动产提起诉讼的案件”。行政诉讼法司法解释第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”一、二审裁定基于体系解释方法，认为被诉9号占用林地批准书系针对渔港公司临时占用集体林地的申请作出的行政许可行为，不涉及不动产物权的直接处分，进而认定本案不属于因不动产提起诉讼的案件，不应适用二十年最长法定起诉期限，而应适用五年最长法定起诉期限，并无不当，本院予以维持。至于陈夏才等5人提出的恢复被占用林地的林业生产条件、归还林地等实体性诉讼请求，不属于本案审查范围。
综上，陈夏才等5人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人陈夏才、施玲聪、钟金富、陆梅方、施国初的再审申请。
审 判 长 王展飞
审 判 员 耿宝建
审 判 员 白雅丽
二〇一八年十一月十五日
法官助理 刘牧晗
书 记 员 汤ＸＸ
有立场，有态度的文章；致力于行政诉讼胜诉要旨分析！
指导律师｜贾素飞
汇总编辑｜王二
参考资料来源｜最高人民法院、鲁法行谈