行政补偿的合法性评判和合理性考量

行政补偿的合法性评判和合理性考量

【裁判要点】

行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。本案行政补偿争议实际起源于上诉人与石河岭村村委会之间的合作开发，以及被上诉人市政府进行奥体片区建设而实施的征收行为。一般情况下，因征收行为引起的行政补偿，有权取得补偿的主体应当是依登记享有物权的被征收人；而实践中，仍然存在因历史或其他原因而未能办理不动产登记，但实际合法占有使用不动产的情形，不应绝对排除在合法权益范围之外。人民法院审理此类案件时，应当全面分析考虑争议发生的社会背景、前因后果等相关事实，认定相关行政补偿应当体现依法补偿和尊重事实相结合，体现公平合理原则。倘若将未经登记的权利一概排除在行政补偿范围之外，可能致使已补偿而各方无争议的部分失去合法性根基，更不利于争议的化解。

【裁判文书】

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）鲁行终1038号

上诉人（原审原告）山东华洋置业有限公司，住所地济南市经十东路155号。

法定代表人段洪刚，总经理。

委托代理人戚卫国，山东睿扬律师事务所律师。

委托代理人庞华，山东华洋置业有限公司工作人员。

被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。

委托代理人孙庆和，济南市城市建设投资服务中心有限公司工作人员。

委托代理人尹圆，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。

华洋置业有限责任公司(以下简称华洋公司)因与济南市人民政府（以下简称市政府）行政补偿一案，不服济南市中级人民法院作出的（2017）鲁01行初824号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭，于2018年11月27日公开开庭审理了本案，上诉人委托代理人庞华、杜娟，被上诉人委托代理人孙庆和、尹圆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审原告华洋公司诉称，2001年，经济南市国土资源局、市计划经济委员会（现济南市发展和改革委员会）批准，同意济南市历下区姚家镇石河岭村民委员会（以下简称石河岭村委会）与华洋公司联合进行旧村改造，建设村民住宅和商品住宅。2002年初，该项目尚未实施，恰逢经十东路拓宽改造工程，石河岭村76户村民住宅面临拆迁，根据经十东路拆迁指挥部有关文件精神，要求华洋公司提前开工建设，以便尽快妥善安置上述村民。在获得政府批准之后，华洋公司于2002年9月6日与石河岭村委会签订了合作建设“景观嘉园”项目的合作协议。根据当时的法律规定，建设用地面积三十亩以上由国土资源部审批，为便于审批，加快项目建设，市国土部门借用“清理整顿和规范土地市场秩序活动”为华洋公司完善用地手续。第一批由国土局先对该项目占用的44.4亩土地中的29.6581亩作出处罚决定。市清理整顿和规范土地市场秩序工作领导小组作出《关于对山东华洋置业有限公司违法占用土地的处理意见书》：“鉴于山东华洋置业有限公司，在独立工矿用地上开发建设的住宅楼，已全部销售使用，建议不再给予没收其新建建筑物的处罚，建议按省厅[2004]17号文件精神依法办理农用地转用手续。”2005年5月20日，市政府向山东省人民政府提交了《关于第67批次城镇建设用地补办手续的请示》，建议将申请人占用的土地征为国有并向华洋公司供地。同年11月24日，山东省人民政府作出批复，同意了市政府的请示，华洋公司据此成为29.6581亩国有土地合法的实际使用人。在此过程中，根据协议，华洋公司代替政府出资为石河岭村建成四栋居民安置楼并交付该村。华洋公司以建造四栋安置楼的出资为代价，获得包括29.6581亩国有土地在内的44.4亩土地的使用权，在该土地上规划建设六栋商品楼，其中四座建成并进行了出售。剩余的两个楼座尚未建设，便遭遇市政府的征收和拆迁，收回了尚未建设的11.43亩国有土地和14.7亩集体土地，至今没有依法给予补偿。2017年2月，原告请求被告尽作出书面补偿决定，与华洋公司签订补偿协议，但被告置之不理。为维护合法权益，请求：1.判令被告未对原告2017年2月份的申请作出答复的行为违法；2.判令被告对占用原告的11.43亩国有土地和14.7亩集体土地依法作出补偿决定，给予原告公平补偿；并赔偿自拆迁之日起至支付补偿款之日止的同期银行贷款利息；3.案件诉讼费由被告承担。

原审法院审理查明，2002年9月6日，石河岭村委会作为甲方与华洋公司作为乙方签订协议书一份，协议书签订依据为市规划局于2002年6月批准的甲方旧村改造总体规划，协议同时约定了规划内容及面积为7.42万平方米，合作形式为甲方提供用地并负责提供旧村改造手续及土地手续，乙方负责施工，甲乙双方按4：6分成。协议签订后，原告华洋公司按照协议约定开工建设。2004年4月14日，济南市国土资源局作出济国土罚字（2004）第185号土地行政处罚决定书，被处罚单位为石河岭村委会及华洋公司，主要内容为：你单位未经批准于2002年6月联合对石河岭村进行旧村改造，建村民住宅楼和商品住宅楼共十栋，现已建成七栋。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，决定处罚如下：1.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2.对非法占用集体土地行为处以197905元罚款。2004年9月20日，济南市清理整顿和规范土地市场秩序工作领导小组作出济清土处建字（2004）167号关于对山东华洋置业有限公司违法用地的处理意见书，鉴于华洋公司在石河岭村独立工矿用地上开发建设的住宅楼已全部销售使用，建议不再给予没收其新建建筑物的处罚，按省厅（2004）17号文件精神依法办理农用地转用手续。被告市政府于2005年5月20日报请山东省人民政府，申请将涉案土地征为国有。2005年11月4日，山东省人民政府作出关于济南市完善城镇建设用地审批手续的批复（鲁政土字[2005]1181号），批复同意征收济南市历下区姚家镇居民点及独立矿工用地19790平方米，用于济南市城镇建设。2007年，被告市政府依据上述批复土地实施了征收，用于实施奥体片区整体建设。此后，原告华洋公司因主张该征收项目中涉及的部分国有土地权益及未被征收的14.7亩集体土地权益，曾先后向济南市、山东省相关信访部门反映该问题，信访部门亦先后作出处理意见。

另，原告华洋公司主张其于2017年2月通过邮寄方式向被告市政府发出书面请求，请求被告尽快作出书面补偿决定，与其签订补偿协议，庭审中原告提供了顺丰速运邮寄单和投递查询单复印件，该邮寄单复印件无法清晰看出邮寄人及收件人信息，经质证，被告市政府对该证据的真实性不予认可。

原审法院认为，《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权给予公平补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第二款规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”因此，从上述法律规定看，我国目前实行的征收制度包括两方面，一是对于国有土地上单位、个人房屋的征收，该征收补偿费用给予被征收房屋的所有权人，即被征收人；二是对于集体土地的征收，该征收补偿费用给予农村集体组织和地上物的相关权利人。另外，我国对于不动产权属实行登记制度，不动产登记的人或单位为不动产的权利人。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”本案中，原告华洋公司请求被告市政府对其11.43亩国有土地和14.7亩集体土地给予补偿并赔偿相应损失，对此，首先，原告华洋公司所主张的涉案14.7亩集体土地所有权归属于村集体所有，原告华洋公司对该涉案集体土地并不拥有土地所有权；其次，根据已查明的事实，原告华洋公司对其所主张的11.43亩国有土地并未取得国有土地使用权证书，故被告市政府对其并不负有予以补偿的法定义务。另外，鉴于原告华洋公司所主张的涉案14.7亩集体土地所有权归属于村集体所有，原告华洋公司对该涉案集体土地并不拥有土地所有权，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，故就该部分集体土地征收原告亦非符合法律规定的适格被征收人，故被告市政府就该部分集体土地征收亦无对原告予以补偿的法定义务。综上，原告华洋公司关于请求被告市政府对占用其11.43亩国有土地和14.7亩集体土地给予补偿并赔偿相应损失的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。同时，本院注意到，原告华洋公司就涉案土地的有关争议，实质源于其与村委会之间的合作开发行为，其相关权益可通过其他途径解决。

另，原告华洋公司虽主张被告市政府未对其申请作出答复的行为违法，但其庭审中提供的顺丰速运邮寄单和投递查询单均系复印件，该邮寄单复印件无法清晰看出邮寄人及收件人信息，且被告济南市政府对该证据的真实性亦不予认可，因此，本院认定，原告华洋公司提供的证据并不能证实其已经于2017年2月份向被告市政府提出过申请的事实，故原告华洋公司主张被告市政府未对其申请作出答复的行为违法的诉讼请求，亦不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回华洋公司的诉讼请求。

华洋公司不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.判决被上诉人未对上诉人2017年2月20日提出的申请作出答复的行为违法；3.判令被上诉人针对上诉人提出的申请予以答复及对其占用上诉人实际使用的11.43亩国有土地和14.7亩集体土地依法作出补偿决定（包括自拆迁之日起至支付补偿之日止的利息）。理由是:1.上诉人的起诉未超过法定期限。上诉人提出申请以前一直持续要求政府履职未果，且该行政补偿行为系政府应当主动履行的职责作为,其故意不作为，不能影响上诉人的起诉期限。2.上诉人存在申请被上诉人履职的事实。而被上诉人收到了上诉人的申请，具有行政补偿的职责。上诉人是11.43亩国有土地的实际使用人，也是14.7亩集体土地的实际使用人。涉案土地的有关争议属于上诉人与被上诉人之间基于城市改建的行政补偿行为的行政法律关系争议,并非上诉人与城投公司、村委会之间的合作开发民事法律关系。3.被上诉人应该履行的行政补偿数额明确。关于14.7亩集体土地部分，被上诉人应参照当时征收相同位置的集体土地价格和参照济南市五针纺织有限公司占用集体土地的价格即65万元每亩给予上诉人补偿。以上面积的确认应依据2002年上诉人与石河岭村签订的协议以及石河岭村改为居委会后，于2005年签订的补充协议确定的面积为准。按照济南市龙洞地区建设领导小组体中心项目部会议纪要的规定，应将补偿款直接补偿给上诉人，不应补偿给村委会。关于11.43亩国有土地部分，济南市龙洞地区建设领导小组体中心项目部会议纪要确定的补偿标准不公允。被上诉人应根据双方共同委托的评估公司按照国有土地评估后的价格确定补偿数额。会议纪要第二项第二条中明确已建成的四栋商品楼所占地面积29.66亩，由上诉人以每亩26万补交土地出让金及各种费用，这部分土地定性国有。而两栋未开发的楼盘所占地面积应统一由省市政府批准征收，也应定性为国有，享受以上政策。请求撤销原审法院判决，责令市政府履行有关职责。

被上诉人市政府未提交书面答辩意见，其提交的诉讼要素表显示认为原审法院判决合法正确，请求二审法院予以维持。

根据原审法院判决和当事人的诉辩意见，本案庭审围绕以下审理重点展开：一、原审法院判决驳回华洋公司关于确认被上诉人未予答复行为违法的诉讼请求，是否正确。二、被上诉人是否应当对华洋公司依法给予补偿。包含两个焦点问题：1.华洋公司是否取得了其主张的11.43亩国有土地使用权，被上诉人是否应予补偿；2.被上诉人是否应就14.7亩集体土地以华洋公司为对象进行补偿。

针对第一个审理重点，上诉人华洋公司主张，邮寄单能够证明被上诉人市政府收到了上诉人的申请。关于交寄单上的填写的具体内容，现在无法核实也已记不清细节，请求人民法院进行鉴定。被上诉人市政府对上诉人的申请未予答复，应当属于行政不作为违法。被上诉人市政府主张，其并未收到上诉人的申请，无法针对上诉人的申请作出答复；上诉人应当提供顺丰快递公司的邮递运单信息，而并非以短信的形式证明所邮寄运单已经妥投，且证据不能显示收件人是谁，不能证明市政府已经收到该邮件。

针对第二个审理重点，上诉人华洋公司主张，济南市龙洞地区建设领导小组作出的《奥体中心项目部会议纪要》（[2007]47号）（以下简称《会议纪要》）第一页最下一条已经明确该部分土地对集体不再补偿，应割断与村委的联系，实际使用人应为补偿的受偿主体。关于缴纳土地出让金的问题，土地出让金已经在补偿数额中折抵，被上诉人市政府就补偿问题出过书面材料，但未作出正式的答复，所有书面材料均没有盖章。关于11.43亩国有土地的补偿问题，华洋公司承担的国有土地手续已经走完，对于65万每亩的补偿标准不予认可。被上诉人市政府主张，原审法院认定国有土地的面积不应是11.43亩，而应当是9.846亩。上诉人提到的会议纪要第一页最后该部分土地对村集体不再补偿的内容，针对的是燕山新居B、C地块并非申请人所描述的14.76亩的集体土地。被上诉人已将9.846亩的国有土地以65万元的补偿价格补偿给上诉人。只是其中部分款项于上诉人应当缴纳的每亩26万元土地出让金及相关规费相折抵。被上诉人已经全额向上诉人补偿完毕。

上诉人华洋公司在庭审中提交顺丰快递短信打印件一份，内容显示:“[顺丰速运]尊敬的客户，您好！您委托我司至济南市××大道××号人民政府收取的快件现已成功收取，快件单号为952160003270，请留存。”被上诉人对证据的真实性有异议，认为不能证明上诉人曾向被上诉人邮寄过补偿申请，且被上诉人进行了查找，也没有找到。上诉人另提交交寄单的客户存单联，申请对交寄底单上的复写笔迹进行技术鉴定。本院认为，上诉人应当对交寄底单上的内容承担举证责任，但是庭审中，上诉人华洋公司对于交寄底单上收件人信息不能回答，未尽其举证责任，故对其提出的鉴定申请，本院不予准许。

另，原审卷宗材料显示，华洋公司因主张该征收项目中涉及的部分国有土地权益及未被征收的14.7亩集体土地权益，曾先后向济南市、山东省相关信访部门反映问题，信访部门亦先后作出处理意见。其中，市政府作出的《信访事项复查意见书》表明，关于两个未建设楼座的土地补偿价格，由华洋公司的合作单位齐鲁置业有限责任公司取得燕山新区A地块13.6275亩土地使用权，以一定面积的地上房屋及一定数量的地下车位作为补偿对价转让给华洋公司，在此基础上，由于采用土地使用权的补偿方式，按照108万元基准地价每亩乘以60%，确定补偿价格为65万元每亩；认可华洋公司因与石河岭村村委会的协议享有44.2亩土地使用权，14.7亩集体土地地块应当根据《关于B、C地块融合与征地拆迁补偿意见》执行,不再给予村集体补偿，将其中的14.7亩集体土地补偿给村委会确有不妥，应当予以纠正，并同意支付补偿自实施拆迁以来至土地补偿金兑付之日的同期银行贷款利息。山东省人民政府作出的《信访事项重新处理决定》表明，认为该宗土地并未被认定为划拨土地，不应按照108万元每亩的基准地价，而应按照评估价格确定补偿标准。因此城投公司参照济南市五针纺织有限公司占用集体土地的补偿标准即65万元每亩给予补偿，明显有失公允，要求市政府责令城投公司客观、妥善地根据该宗土地的实际情况，由双方当事人共同委托评估公司经评估后对华洋公司予以适当补偿。因此，被上诉人在二审庭审中主张该地块不适用“割断与村委的联系，对村委不予补偿”的政策,与市政府作出的《信访事项复查意见书》载明的内容不一致，省市两级人民政府信访答复意见均认可补偿给村委会不当，认为应予纠正并支付贷款利息。关于9.846亩国有土地补偿，省政府的《信访事项重新处理决定》否定了市政府提出的65万元每亩的参照标准，认为应当按照评估价格进行计算。

各方当事人在原审中提供的证据已随案卷移送本院。本院同意原审法院据此确认的其他案件事实。

本院认为:

一、关于被上诉人未作出答复，是否应当确认违法的问题。

上诉人华洋公司诉请确认被上诉人市政府未对其申请作出答复违法，原审庭审中提交了顺丰速运邮寄单和投递查询单复印件，二审庭审中提交了顺丰速运查询短信打印件和交寄底单原件。虽然被上诉人对上诉人提交的证据真实性及其主张的证明事实不予认可，主张上诉人应当提供顺丰快递公司的邮递运单信息，但是综合以上证据材料，可以形成初步的证据链条，证明上诉人2017年2月邮寄快件的收件地址为济南市历下区龙鼎大道一号济南市人民政府，该邮件已经成功收取。尽管上诉人不能证明该邮件的具体内容，但是从本案补偿争议存在的情况来看，可以推定上诉人向被上诉人邮寄了补偿申请。之所以如此推定,主要虑及对行政相对人合法权益的保护，但不宜据此推定，判决被上诉人承担行政不作为的违法责任。况且，确认违法也要具备确认的利益，只有在责令履行法定职责已没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才转而确认不作为违法。因上诉人提出了要求判令被上诉人作出补偿决定的诉讼请求，那么责令行政机关履行相应的法定职责，更能彻底地实现当事人的权利保护要求。

退一步讲，即使上诉人不能证明其于2017年2月向被上诉人提交了行政补偿申请，涉案行政补偿争议因奥体片区建设项目所涉及的土地和房屋征收工作引发，给予行政相对人相应补偿属于被上诉人在行政征收中应当履行的法定职责，并非依行政相对人申请而产生。本案中，在被上诉人未提供充分证据证明已签订补偿协议并履行完毕的情况下，不能证明补偿事项已经处理完毕；且上诉人仍然主张相关补偿权益，显示争议客观存在，因此，被上诉人应当就补偿事项作出处理决定。

因此，对于上诉人要求确认被上诉人未予答复行为违法的诉讼请求，本院不予支持；但是，被上诉人市政府应当就上诉人所主张的补偿事项作出行政处理行为。

二、关于上诉人华洋公司是否能够作为行政补偿受偿主体的问题。

行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。本案行政补偿争议实际起源于上诉人与石河岭村村委会之间的合作开发，以及被上诉人市政府进行奥体片区建设而实施的征收行为。一般情况下，因征收行为引起的行政补偿，有权取得补偿的主体应当是依登记享有物权的被征收人，原审法院该判断并无不当；而实践中，仍然存在因历史或其他原因而未能办理不动产登记，但实际合法占有使用不动产的情形，不应绝对排除在合法权益范围之外。本案中，关于上诉人主张的两个未开发建设楼座所占用国有土地以及争议的14.7亩集体土地补偿问题，根据查明情况，上诉人实际占有使用涉案土地的事实客观存在。虽然上诉人未取得国有土地使用权证和集体土地所有权证，但国有土地已经办理建设用地审批手续，补办审批手续的请示及答复均表明将依法向违法单位供地，但因奥体片区整体建设中涉案土地被征收，上诉人没有取得国有土地使用权证；集体土地则因协议约定作为上诉人“所拥有的土地”，在协议未被确认无效的情况下，上诉人对涉案土地的占有使用没有违反法律禁止性规定。行政补偿系对合法权益损失的补偿，华洋公司主张取得占有使用的国有土地及集体土地补偿权益，并非毫无根据。鉴于上诉人华洋公司和被上诉人市政府就涉案土地和相关建设项目存在较为复杂的关系和争议，相关行政补偿应当体现依法补偿和尊重事实相结合，体现公平合理原则。

原审法院判决以上诉人未取得国有土地使用权证和集体土地所有权证为由，认定被上诉人市政府对其并不负有补偿的法定义务，虽严格遵循不动产物权登记生效原则，但是未全面分析考虑争议发生的社会背景、前因后果等相关事实。倘若将未经登记的权利一概排除在行政补偿范围之外，可能致使已补偿而各方无争议的部分失去合法性根基，更不利于争议的化解，对此本院予以纠正。由于被上诉人市政府在本案中所提交的证据，尚不足以证明涉案争议地块的补偿事项已经全部处理完毕，被上诉人市政府应当针对补偿事项进一步作出处理决定。原审中华洋公司提出的诉讼请求包括判令赔偿自拆迁之日起至支付补偿款之日止的同期银行贷款利息，而在上诉请求中将其作为补偿决定的内容。由于该部分请求可以在补偿决定中一并处理，本院不再责令被上诉人就赔偿事项单独作出处理决定。

综上，原审法院判决认定事实不清，上诉人华洋公司的上诉请求及理由部分成立,本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销济南市中级人民法院作出的（2017）鲁01行初824号行政判决；

二、责令被上诉人济南市人民政府自本判决生效之日起三个月内对上诉人华洋置业有限责任公司相关行政补偿（含赔偿）事项作出处理决定。

一、二审案件受理费共100元，由被上诉人济南市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长 山 莹

审判员 孙晓峰

审判员 李莉军

二〇一八年十二月二十四日

书记员 徐颖格

来源：鲁法行谈

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编辑：傅德慧 石慧