所有人都在谈转型,哪个才是大势所趋?

所有人都在谈转型,哪个才是大势所趋?



内容来源:2019年4月27日,由创合汇主办的科创板与中国新兴产业创新发展论坛上,魏加宁进行了以“产业政策两个转型与新兴产业创新发展”为主题的分享。笔记侠作为合作方,经主办方和讲者审阅授权发布。讲者简介:魏加宁,国务院发展研究中心宏观部研究员。今日达人 | 玉辉封面设计 & 责编 | 浮灯第 3594 篇深度好文:6915 字 | 15 分钟阅读

活动笔记•商业思维

本文优质度:★★★★★ 口感:祁门红

笔记君邀您,阅读前先思考:

什么是新兴产业?妨碍竞争公平的因素是什么?如何建立公平的环境?

一、谁来决定什么是新兴产业?


我们在讲新兴产业创新发展时,首先遇到的一个问题就是:谁来决定什么是新兴产业?谁来决定新兴产业创新发展的技术路线?——政府,还是市场?

我先讲几个案例。

第一个案例,美苏之间的电子管与晶体管之争。

冷战期间,苏联人搞的是计划经济,政府官员说了算,苏联官员认为电子管的功率大,能量大,所以就拼命地发展电子管。

美国人搞的是市场经济,市场说了算,所以美国人就往晶体管的方向去发展。

其结果,现在电子管早已经被淘汰得无影无踪了,但是晶体管却越做越小,现在一个指甲盖大的芯片上就有上亿的晶体管。

所以在美苏之间的这场竞争中,表面上看是苏联败给了美国,实际上是政府败给了市场。

第二个案例,美日之间的高清晰电视之争。

日本虽然也是市场经济,但曾经产业政策的作用比较强,政府官员有一定的影响力,他们认为所谓高清晰电视,无非就是在现有的模拟技术上不断地增加线条,线条越多越清晰。

在美国的市场经济是资本市场说了算,经过资本市场的不断筛选,数字化技术脱颖而出,不仅清晰度高,而且性能稳定。现在你到商场去买模拟技术的电视,恐怕已经很难买到了。

所以,在美日之间围绕着高清晰电视的竞争中,表面上是日本人败给了美国,其实也是政府败给了市场。

第三个案例,中国的华录。

当年,根据朱镕基总理的批示,“中国华录”引进了世界上最先进的技术装备和生产线,但等到一切准备就绪要投产时,光盘出现了,没人再使用录像机、录像带了。

这说明,即使是再聪明的领导人也很难预料到技术路线会发生根本性变化。

第四个案例,支付宝。

当年为了发展西部地区的基层金融服务,上届政府曾明确规定:如果金融机构要想在沿海地区设立一个基层分支机构,必须先到西部去设一个村镇银行。

但是谁想到支付宝横空出世,很多金融服务通过手机就完成了。

所以说,再聪明的政府也想不到技术路线会发生这么大的变化。

第五个案例,光伏产业。

2008年国际金融危机以后,有一段时间各级各地政府都在大力扶持所谓“战略新兴产业”,许多地方政府都竞相鼓励发展光伏产业。结果却是,无锡的某个光伏企业最后负债累累、濒临破产。

怎么办?政府管还是不管?救还是不救?如果不管不救的话,都是你地方政府忽悠人家去搞光伏的,现在人家企业要破产了,你政府不救说不过去呀!可是如果要救的话,那救得过来吗?救了这家企业,救不救其它企业?

所以,我们一定要破除两个“神话”:

第一个神话是说,“政府官员比企业家聪明”。其实更多的时候,恐怕还是企业家比政府官员更聪明。

第二个神话是说,“中央政府的官员要比地方政府的官员更聪明”。

这恐怕也不对。比如在提供公共服务方面,其实地方政府的官员常常比中央政府的官员更清楚当地老百姓最急需什么,是一所医院?还是一所学校?还是一个垃圾处理场?

所以,这两个神话一定要破除,否则我们在讨论发展新兴产业的时候就很容易走入误区,被政府(官员)引入歧途。

二、有哪些因素妨碍着我国的公平竞争?


要想依靠市场机制来发展新兴产业,最好的办法就是为企业提供公平的竞争环境。

那么,在现阶段,究竟有哪些因素妨碍着我国经济领域的公平竞争呢?我们认为,至少有以下几个方面:

第一,霸王式的行政垄断抑制了市场竞争。各种市场准入往往限制了真正的新兴产业的发展。

第二,选择性的产业政策阻碍了公平竞争。没有被政府选上的“新兴产业”就很难获得各种必要的资源。

第三,分封式的地方保护妨碍了统一市场的建立,也阻碍着新兴产业的发展。比如很多地方对新能源汽车采取鼓励政策,但是都只扶持本地企业,补贴给本地企业。

一方面导致外地企业的不公平待遇,另一方面又导致大量的资源浪费,甚至是贪污腐败。

第四,溺爱式的国企政策导致非国有企业处于劣势地位,同时还造成了国有企业的“巨婴现象”,国有企业垄断限制了某些新兴产业的发展。

第五,“结构性的宏观调控”导致国进民退的恶性循环。

经济复苏时,往往是民营企业首先发现一些新兴产业,然后是国有企业跟进。

等到经济过热时有关部门就定义为“局部过热”、“部分行业过热”,于是就采取“有保有压”的所谓“结构性宏观调控”,保护国有企业,打压民营企业,如当年的“铁本事件”。

等到经济下行时,民营企业要么破产、要么重组,实在得不到“破产保护”就只能“跑路”,而国有企业则变成了“僵尸企业”,僵而不死。

等到经济过冷需要刺激经济时,就由政府出来为国有企业“兜底”,要么是债转股,要么是财政补贴,要么是剥离不良资产,实际上是都是由纳税人来买单。

第六,歧视性的金融政策妨碍了企业间的公平竞争。

民营企业的贡献已经达到“五、六、七、八、九”了,但是长期以来民营企业能够得到金融资源却少的可怜,据说还不到20%。

由民营企业发现的真正的新兴产业往往得不到足够的资金支持。

第七,差别化的出口导向政策造成企业之间的严重不公。

能够出口的企业不仅能够“出口退税”,而且更容易获得信贷、外汇等金融资源。有些新兴产业未必一开始就具有“出口能力”,因而得不到应有的金融资源。

第八,非对称的财税政策拉大了企业之间的收入差距,一方面对国有企业进行补贴,另一方面对民营企业加强征税。能够发现新兴产业的民营企业面临沉重的税费压力。

第九,歧视性的宣传政策导致企业的社会地位严重不公。

一方面不断宣称国有企业是“共和国的长子”,是“党的执政基础”;另一方面又经常释放“消灭私有制”、“民企离场论”等“舆论恐怖信息”,使得民营企业不敢投资新兴产业。

第十,现有的竞争政策体制无法防止和克服上述不公平现象。

即使是现在三个反垄断司局合并到了市场监督总局,但由于该机构行政级别过低,而国务院反垄断委员会又没有做实,所以,无法拥有足够的权力和权威,尤其是在竞争政策审查方面力不从心。

没有公平的竞争环境,新兴产业就无法依靠市场力量脱颖而出,而依靠政府又容易走入歧途。

三、产业政策研究历史

这里只谈产业政策这个方面。最早引进产业政策这个概念的是国务院发展研究中心。


1986年,国务院发展研究中心由马洪、孙尚清带队到日本考察,后来给赵紫阳总理写了报告,提出了重视产业政策的一些建议,赵紫阳总理做了重要批示。

90年代,在中国,最早对产业政策进行反思的是刘鹤主任。他早在90年代中期就撰写了一篇《走向大国开放经济下我国产业政策的依据和特征》,对产业政策进行深刻反思,指出:“以往认可的产业政策依据正逐步消失”。

2004年,吴敬琏老师和刘世锦副主任之间有过一场论战,是关于重化工产业的讨论。


刘世锦领导的课题组认为,重化工过程是必经之路;而吴老师经过认真梳理国内外的经验,包括经济学的理论,认为重化工并不是一个必经之路。

经过多年实践,现在产能过剩的行业基本上都是在重化工领域。

2008年,国际金融危机以后,我国各级政府、各地政府都大力研究所谓“战略新兴产业”,制定了许多扶持这些“战略新兴产业”的产业政策。


2016年,林毅夫和张维迎开展了一场关于产业政策的争论,在这场讨论之后,吴敬琏老师在清华演讲时说:“中国的产业政策不是存废的问题,而是如何转型的问题。

所以我们在研究竞争政策的时候,吴敬琏老师建议我们与产业政策结合起来进行研究,我们受益匪浅。


四、产业政策自身需要加快转型

为了更好地适应变化了的国内外形势,我国的产业政策本身需要尽快转型,实现以下转变:

一是从刚性的产业政策转向柔性的产业政策。

过去各级政府制定了产业政策以后,就要求企业必须执行,这就是所谓“刚性的产业政策”。

今后,产业政策应该变成“柔性的产业政策”。

比如,现在的日本政府有关部门通常只发布一个未来产业发展“展望”,根据政府自己掌握的信息和企业界、学术界之间反复交换意见之后,研究得出一些初步的判断,认为哪些产业有可能是新兴产业,哪些产业有可能要被淘汰。


但是,政府只做到这一步,至于企业要不要进去、要不要投资,那是企业自己的事情,政府不会干涉。

二是从纵向的产业政策转向横向的产业政策。

过去的产业政策都是纵向的,比如钢铁、水泥,都是纵向的以行业为基准的政策措施。以后要变成横向的产业政策,比如中小企业政策。

三是从选择性的产业政策转向功能性的产业政策。

过去都是政府自己挑选几个产业,要么重点扶持,要么重点保护。今后就应该变成功能性的产业政策,比如把基础设施搞好。

我去年到韩国考察,发现韩国政府现在不是直接给企业补贴,而是往两头延伸:

一方面往前走、往上游投,往研发方面投入,尤其是一些基础理论的研究,再往前就是往教育领域投,培养专业人才。

另一方面就是往后走,往下游投,比如产品生产出来以后,政府为企业参加展览会免费提供展位、协助企业搞宣传。

所谓“韩流”实际上就是韩国政府在背后,一方面增强了民族自信心和国家的凝聚力,另一方面又为韩国的化妆品等行业做了广告宣传。

结果,受“韩流”的影响,许多中国的年轻人都跑到韩国去买化妆品。

四是从倾斜性的产业政策转向竞争性的产业政策。

过去对政府认定的“战略新兴产业”就重点扶持,今后应该是营造一个公平的竞争环境让企业自己去发展他们认为有前途的“新兴产业”。

五是从以国家(地方)利益为中心转向以国际规则为准绳。

过去以“国家利益”、“地方利益”为中心制订产业政策的时候就会发现,所谓“国家利益”和“地方利益”之间、“地方利益”与“地方利益”之间经常会有冲突。

从“国家利益”的角度,中央政府总是希望各地能够“有分工”,但是各地政府都从本地的“地方利益”出发,什么赚钱就发展什么。

今后应该更多地是以国际规则为准绳,干什么事情都要注意遵守国际规则。

四、产业政策向竞争政策转型


除了产业政策自身的转型以外,还要加快推进产业政策向竞争政策转型。

1.什么是竞争政策?

竞争政策的核心是竞争中性原则,包括监管中性、税收中性、融资中性等等。

竞争政策一共有三个大的支柱:

第一个支柱是促进竞争,也就是反垄断。

第二个支柱是规范竞争,就是反不正当竞争。

第三个支柱是竞争政策审查。

就是要对过去各级政府已经出台的经济政策,逐一进行审查,凡是不符合竞争中性原则、不符合公平竞争原则的政策法规,要么进行修改、要么尽快废除。

再有就是今后再出台经济政策时,都必须事先经过竞争政策委员会的竞争政策审查,凡是不符合竞争政策的,都必须重新修改,否则就不能出台。就是要对经济政策本身加强“审批”。这就是竞争政策的基本含义。

有关“竞争中性”的历史可以追溯到1993年澳大利亚提出的《希尔默报告》。

“澳版竞争中性”主要是针对其国内,倡导国企和民企的公平竞争;

2009年OECD采纳了该原则,“OECD版竞争中性”提出了8个基本原则,将其变成一个国际贸易规则;

再后来,“竞争中性”被美国引入到《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)等国际贸易谈判中.


“美版”主要针对谈判对手的国有企业问题,要求取消国企补贴,实行严格的知识产权保护和严格的劳工、环境标准,使其成为美国政府的一个谈判武器,并在重塑国际贸易规则。

2.竞争政策和产业政策之间是什么关系?

学术界对此有不同的观点。

冲突论”认为,产业政策和竞争政策之间是相互矛盾的、相互冲突的。

互补论”认为,产业政策和竞争政策之间是互补关系。

从属论”有两种观点,一种观点认为产业组织理论就是竞争政策,因此是产业政策的一个组成部分;而竞争政策审查理论则主张产业政策应当服从于竞争政策,必须经过竞争政策审查。

交叉论”认为,产业政策与竞争政策之间互有交叉,交叉的部分就是所谓的“功能性的产业政策”。

而“进化论”则认为,竞争政策是产业政策的进化,进一步的发展。


我们在给中央提交的报告里提出一个观点:“政策生命周期论”——我们认为,任何一个经济政策和产品一样,都是有生命周期的。

计划经济时期我们是以指令性计划为核心,用指令性计划来协调统领其它各项经济政策,执行机关是国家计委。

有计划的商品经济时期,1986年我们发展中心提出要以产业政策为核心,用产业政策来协调统领其它各项经济政策,执行机构是国家发改委(日本是经产省,相当于我国的工信部加商务部)。

我们在最近的这个报告里提出来,市场经济条件下应当以竞争政策为核心,用竞争政策来协调统领其它各项经济政策,实施机构应该是竞争政策委员会,国外有的叫反垄断委员会,有的叫公平交易委员会(日本和台湾)。

现代市场经济国家,大都没有什么“国家计委”或“国家发改委”,但都一定会有一个竞争政策委员会(“反垄断委员会”或“公平交易委员会”)。

3.为什么要强化竞争政策?

首先,确立竞争政策基础性地位是大势所趋。

二战结束时,只有两三个国家建立了反垄断委员会。但从90年代到现在已经有大约140个国家确立了竞争政策的基础性地位。

在我国,旧的垄断形式——国有企业垄断还没有根除,新的平台垄断现象又出来了,所以现在学术界都很关注这个事情。

其次,确立竞争政策基础性地位是重中之重。

从国际上来看,美、日、欧当初反垄断的初衷,大都是政治目的,防止大企业影响各级政府的决策。

拉美国家之所以陷入中等收入陷阱,其中一个重要原因就是没有确立竞争政策的基础性地位,导致大企业垄断,贫富差距拉大。

中国现在正处于能否跨越中等收入陷阱的关键时期,确立竞争政策的基础性地位乃重中之重。


最后,确立竞争政策的基础性地位也是当务之急。

一方面,竞争政策的缺位妨碍了我国获得市场经济地位的国际认可。

国际上为什么不承认我们的市场经济地位?有一个客观事实是:我们还没有真正确立竞争政策的基础性地位。

另一方面,从国内来看,强化竞争政策,是当前化解过剩产能、防范金融风险、维持宏观经济稳定的一个重要途径。

在美国,大萧条时,“去产能”是资本家倒自己的牛奶;在我国,“去产能”时,往往是国有企业产能过剩,倒民营企业的“牛奶”,把民营企业给关了。

而日本在去产能的时候,一定要事先签一个协定,存留的企业要给退出的企业一笔补偿金,为什么?

因为有企业退出价格就会上升,价格一上升,存留的企业一定是受益者,为了维持公平,受益的企业就必须给受损的企业提供一定的补偿。从这个角度来讲,去产能也需要以竞争政策为手段。

五、官方的最新动向

我们很高兴地看到最近发生的一些变化。

十九届三中全会决定与十九大报告相比,多了一句话:“加强和优化政府反垄断、反不正当竞争职能。”

2018年的两会期间宣布的机构改革,把三家反垄断司局合并到了市场监督总局,这是一个很重要的进步。

但是这个改革我们认为还不够彻底。

一方面,市场监督总局除了反垄断、反不正当竞争以外还有其它职能,性能不够单纯。

另一方面,市场监督总局的行政级别没有上去,无法对其他部委的政策进行有效的竞争政策审查。

所以我们认为这个改革还必须继续往前走,要么把市场监督管理局的行政级别提上去,要么把现有的“国务院反垄断委员会”做实。

2018年夏天,易纲行长在30国集团会议上提出竞争中性的概念,引起大家的广泛关注。

2018年年底的经济工作会议提出要强化竞争政策基础性地位,12月24号国务院常务会议明确提出实施竞争中性原则。

怎么实施?

会议指出:今后,在招投标、用地等方面,要对各类所有制企业和大中小企业一视同仁;对民间投资进入资源开发、交通、市政等领域,除另有规定外,一律取消最低注册资本、股比结构等限制。

这两条措施就可以明确地告诉大家什么叫竞争中性。

今年两会政府工作报告,首次使用了竞争中性的提法。

我们在回顾和总结中国改革开放40年的经验时发现,过去40年有一个基本规律,就是每当我们遇到经济困难、遇到经济危机的时候,都是先有一个思想解放,通过思想解放带动改革开放,通过改革开放带动经济增长。

我认为,竞争中性的提出就是一次新的思想解放,竞争政策本身很可能是这一轮改革的突破口。就是把改革开放以来关于国企和民企的争论,通过竞争中性原则把它化解了。

我想,如果我们能够真的实现新的一轮思想解放的话,那么就能够带来新一轮改革开放。

如果能够进行新一轮改革开放的话,就一定能够带来新的经济增长,新兴产业就能够创新发展,中国经济就能够实现中高速,迈上中高端,中国就能够早日实现现代化。


*文章为讲者独立观点,不代表笔记侠立场。

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