深度丨中国特色小镇建设八大问题待解

深度丨中国特色小镇建设八大问题待解

4月底,中山大学、社会科学文献出版社共同发布了《中国特色小镇研究报告(2019)》(以下简称《报告》)。《报告》显示,目前中国特色小镇发展面临八方面问题亟待解决,并提出五大对策助力特色小镇发展。

小镇风光 中国经济网记者邵希炜/摄

中国特色小镇发展面临八方面问题

《报告》指出,目前中国特色小镇发展面临八方面问题亟待解决。

(一)国家部委局政策文件牵头机构较多,部分标准不统一

国家部委局有关特色小镇的专项政策,涉及国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、中国农业发展银行、国家开发银行、中国光大银行、中国企业联合会、中国企业家协会、中国城镇化促进会、国家体育总局、农业部、国家林业局、国土资源部、环境保护部等单位,尤其是部分政策由多个单位联合发文,容易出现主管主体不清晰、权责不明确等问题。

在实际申报过程中,有的省(自治区、直辖市)是发展和改革委员会(局)牵头,有的是住房和城乡建设厅(局)牵头,还有旅游委(局)、体育委(局)、林业委(局)等不同单位各自牵头。此外,部分政策前后界定不清晰,容易引发歧义。

(二)省(自治区、直辖市)未形成特色小镇专项政策体系

对各省(自治区、直辖市)级特色小镇专项政策分析可知,个别省(自治区、直辖市)十分重视特色小镇的创建与培育,如浙江省分门别类地制定各项政策支持与指导特色小镇发展,除了常规性地制定特色小镇规划建设指导意见和公布特色小镇创建名单外,还分别制定了“电子商务特色小镇创建工作的通知”“特色小镇建成旅游景区的指导意见”“高新技术主导特色小镇的实施意见”“推进特色小镇文化建设的若干意见”等专项规划,形成相对具体详细的系列政策体系。在思想认识上,浙江省委、省政府能够将特色小镇建设作为“重大决策”,既是谋划重大项目、招商引资与扩大投资的重要手段,也是促使传统产业转型升级、形成区域新经济增长点的重要抓手。

然而,多数省(自治区、直辖市)对特色小镇的创建与培育重视程度较为一般,突出表现在仅发布特色小镇建设的指导意见及公布特色小镇创建名单,如新疆、山西、吉林、黑龙江、江西、河南、湖南、四川、贵州、陕西、青海、内蒙古、西藏等,所发布的指导意见主要是对国家层面指导意见的要点复述,未能够针对本省(自治区、直辖市)的发展情况,有针对性地在建设目标、实施步骤、建设时序、创建要求、成果效益、保障措施等方面予以指引,部分省(自治区、直辖市)所上报的特色小镇主要依靠行政命令,由政府提名安排,发布相关政策,规定特色小镇创建时间、数量及规模等硬性规定与表层要求,缺乏内在的创建评选标准。特别是至今尚未有省(自治区、直辖市)制定特色小镇监督考核机制与动态淘汰机制,导致个别地方出现特色小镇的“运动化”评选、“任务式”推广与“粗放式”发展,容易造成特色小镇无特色或夸大与伪造特色等不良现象。

2017年11月22日,游客在苏州市苏绣小镇展区参观游览。新华社记者李博/摄

(三)省(自治区、直辖市)对特色小镇创建理解不透彻

在国家层面针对特色小镇专项政策推出以后,各省(自治区、直辖市)在创建特色小镇进程中,取得了一些成效,积累了一定的经验,涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、宜居宜业、富有活力的特色小镇。

但在推进过程中,也出现了诸多问题,如由于未能透彻理解特色小镇的内涵与创建要求,部分地区把特色小镇等同于一般的小城镇建设,在几十至上百平方公里的空间范围内推进建设,造成资源浪费、特色不显、盲目扩张等问题;部分地区则把特色小镇等同于综合性项目,只注重单一功能、关注单一目的,而忽视了“城”“居”“游”等综合功能。

正是认识到这些问题的存在,国家层面先后发布发改规划〔2016〕2125号文件和发改规划〔2017〕2084号文件,这两份文件都是指导意见,均开门见山地指出特色小镇与特色小城镇的区别,特别是发改规划〔2017〕2084号文件,除再次重申特色小镇的意义外,还进一步明确特色小镇的内涵,即要立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”,提出不能把特色小镇当成“筐”,什么都往里装,不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇戴上特色小镇“帽子”。

(四)省(自治区、直辖市)级特色小镇组织机构不完善

特色小镇的申报、实施、创建、考核等工作,需要有一套强有力的组织机构体系。从目前各省(自治区、直辖市)实施历程来看,主要存在以下四种形式。

第一,在省发改委下成立特色小镇办公室,如浙江省特色小镇规划建设工作联席会议办公室、安徽省特色小镇建设领导小组办公室、云南省特色小镇建设协调领导小组办公室等。

第二,实行特色小镇规划创建工作联席会议制度,如广东省特色小镇建设工作联席会议制度、河北省特色小镇规划创建工作联席会议制度、海南特色产业小镇产业发展和建设工作联席会议制度。

第三,两种形式的结合,如浙江不仅成立了特色小镇规划建设工作联席会议办公室,还建立了特色小镇规划建设工作联席会议制度。

第四,无正式的与特色小镇直接相关的组织机构。

在实际实施过程中,以第二种形式居多,其次是第一种形式,继而是第四种和第三种形式。

而联席会议制度形式通常是由各级联席会议安排一名党政领导,作为联席会议正副召集人,其他相关部门作为组成单位,由发改部门办公室统筹,负责日常组织协调工作,但并非专门的政府常设机构编制,也没有安排一套专职管理人员。由于组织与人员均为临时兼管兼职,联席会议议事完后缺少专门机构、专职人员全身心地监督管理。如河北省建立省级特色小镇规划建设工作联席会议制度,省委副书记担任召集人,省政府常务副省长担任副召集人,省委宣传部、省农工办、省发展改革委、省科技厅、省财政厅、省国土资源厅、省环境保护厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省工业和信息化厅、省林业厅、省商务厅、省文化厅、省旅游发展委、省金融办、省统计局、省通信管理局等单位负责同志为成员,联席会议办公室设在省发展改革委,负责联席会议日常工作。这种兼而不专的组织形式及运作模式,在一定程度上不利于特色小镇规划、创建、运营管理工作的有效开展,往往成效并不明显。

诸暨袜艺小镇工作人员向记者展示创意袜子 经济日报-中国经济网记者牛力涛/摄

(五)缺乏科学合理的规划编制

在专家组对第二批全国特色小镇的评审意见中,意见最为集中的是:

规划编制问题,如尽快修编规划,提升编制质量;

尽快修编小镇规划,统筹规划产业发展和小镇建设;

尽快修编规划,科学指导特色小镇发展;

提高规划编制质量,避免照搬城市模式;

加强规划引导,提升小镇空间特色和整体风貌;

等等。

各省(自治区、直辖市)在要求参评特色小镇所提交的申报材料中,主要有两种情况:

第一,仅要求特色小镇的规划方案(总体发展思路);

第二,不仅要求特色小镇的规划方案,还要提供主导产业研究报告。

这两种情况存在的问题突出表现为:

第一种情况主要是建制镇的规划思路,只见镇不见特色产业;

第二种情况往往是镇的创建与主导产业的发展没能够衔接好。

同时,两种情况共同的问题是规划方案为概念性规划,注重宏观上的全局性谋划与设想,在微观层面(具体操作层面)具有不确定性和模糊性。

此外,在规划方案的评选上,采取流于形式的规划评审会,没能够合理地监管与评价规划方案的合理性与科学性,导致不少规划含金量不高,规划无法指导小镇的后续建设。

(六)脱离地方实际的盲目跟风

一方面,近三年内,国家相关部委局针对特色小镇专项发文十几项,对特色小镇创建极为重视,特别是建村〔2016〕147号文件指出,到2020年,培育1000个左右国家级特色小镇,相当于在中国661个城市中,平均每个城市要建1.5个国家级特色小镇。

另一方面,以浙江云栖小镇、梦想小镇、乌镇互联网小镇、越城黄酒小镇等为代表的一批特色小镇,已成为各地产业结构升级,城、镇、乡融合发展的仿效范例,成为发改规划〔2016〕2125号文件所着力推崇的浙江特色小镇发展模式与发改规划〔2017〕2084号文件所渲染的浙江特色小镇经验。

在国家政策指引及浙江特色小镇示范下,一些产业基础较薄弱、产业特色不突出的省(自治区、直辖市)也掀起特色小镇申报创建与模仿热潮,不少省(自治区、直辖市)纷纷规定培育特色小镇的数量。如有的省(自治区、直辖市)提出通过三年左右的时间培育30个左右国级特色小镇,建设100个左右省级特色小镇,建设200个左右市级特色小镇。这些省(自治区、直辖市)往往未能充分认识到不同区域的现实基础及发展水平差异较大,出现了“一哄而上”的特色小镇热,使不同区域热衷于在攀比特色小镇发展数量、追求获得各类政策红利、短时制造轰动效应上做文章,少数地方甚至演变成为新时期“面子工程”的苗头与隐患。有的省(自治区、直辖市)提出要建100个特色小镇、100个文化小镇和100个旅游小镇。这些不同类型的小镇往往存在比较严重的交叉重叠、重复申报与同质化现象。

西安茯茶小镇 中国经济网资料图 武晓娟/摄

(七)地方政府建设动机不纯不正

国家提出创建特色小镇的初衷,是将特色小镇作为推进供给侧结构性改革的重要平台、深入推进新型城镇化的重要抓手,从而实现推动经济转型升级和发展动能转换、促进大中小城市和小城镇协调发展、促进城乡发展一体化。

对特色小镇创建的设想,是基于已有一定根基沉淀、资源依托、发展潜力,能形成一定产业规模的小镇,通过政府职能部门的适当引导与优化,建成可持续发展的特色小镇。

然而,部分地方政府将特色小镇作为融资平台,通过获得特色小镇称号,获取政策基金支持小镇基础设施建设,通过招商引资获得外来资本投资,从而扩大当地固定资产规模,提升当地GDP增长速率,在地方政绩考核中脱颖而出。部分地方政府未能立足当地实际而因地制宜,在未充分调研小镇资源、未明确小镇发展方向的情况下采取先建设好小镇再发展产业的“筑巢引凤”思想,尤其是部分房地产商以“筑巢”为名大兴房地产开发,不仅无法确保成功“引凤”,还容易出现“假小镇真地产”现象。

(八)传统文化与遗产保护不够

特色小镇的特色,一方面体现在特色产业上,另一方面凸显在镇区风貌上。在专家组对第二批全国特色小镇的评审意见中,意见比较突出的是传统文化遗产保护问题,如

加强传统文化保护,打造特色文化的空间载体;

镇区风貌整治应延续传统风格;

注重传统文化保护和传承,弘扬中国文化和江南水乡文化;

建筑风格应保持和延续本土文化传统,不盲目搬袭外来文化;

挖掘地方传统文化元素,塑造镇区风貌特色;

等等。

在各省(自治区、直辖市)参评特色小镇所提交的申报材料中,部分小镇在规划时未能与地形地貌有机结合,未能保持原有肌理、延续传统小镇风貌,未能顺应当地人口集聚和生产生活需要,而是对老镇区、老街区、老民居进行大拆大建,将原有居民整体迁出,进而兴建高楼大厦,导致小镇原本具有历史特色的城镇风貌逐渐遗失。特别在一些历史文化名镇古镇上,有些原本是拥有江南水乡、田园风光特色的江南小镇,有些原本是充满大气威严、历史古韵的北方古镇,却搬来外国洋房别墅的建筑风格与装饰外观,整体建筑式样与镇区风貌格格不入。

乌镇 中国经济网资料图 裴小阁/摄

五大对策助力特色小镇发展

针对以上问题,《报告》给出了五大对策:

(一)完善相关政策法规,形成专项政策体系

特色小镇创建内容多、涉及面广,各级政府部门除常规性发布特色小镇建设的指导意见及公布特色小镇创建名单外,还应该逐步制定专项政策,配套实施方案或实施细则,形成完整的政策体系,确保特色小镇在评选、运作、实施、保障、奖惩、退出等一系列环节中有文件可指引、有政策可支持、有法规可保障、有制度可规范。如

制定保护历史文化名镇古镇的政策法规,为传承地方历史记忆、传播特定传统文化、保护古镇独特地域风貌等建立保障机制;

制订主导产业发展的专项政策,从而规范招商引资,吸引私营企业投资,通过融资、税收等多方面完善政策规定,激发、鼓励企业进行自主创新、加大技术创新方面的投入,为发展该主导产业提供支持;

制定针对特色小镇发展的金融专项政策,从而健全投资、融资和筹资机制,为当地政府、银行、企业、个人等特色小镇创建主体提供支持,特别是通过风险补偿政策、信用担保政策、PPP融资政策等创新金融政策体系,为企业融筹资提供便利,降低各方主体参与特色小镇建设的风险与顾虑;

制订创建某一类型特色小镇的政策方案,如文旅特色小镇建设方案、历史民俗特色小镇建设方案、休闲度养特色小镇建设方案、高端制造特色小镇建设方案、体育竞技特色小镇建设方案等;

制订特色小镇评选方案,提供特色小镇评价参考标准,规范参评小镇所提交的资料文件;

制订特色小镇监督考核与动态淘汰政策方案,分期如季度考核与年度考核相结合,分级别如警告、降格和淘汰等不同类型,从而取消一次性命名制,实现特色小镇优胜劣汰。

(二)逐级强化对特色小镇创建的理解

国家部委局对应省(自治区、直辖市)级相关政府职能部门、省(自治区、直辖市)级对应市级相关政府职能部门、市级对应县级相关政府职能部门、县级对应镇级相关政府职能部门,环环相扣,逐级开展特色小镇创建相关政策的解读与培训,注重特色小镇创建指导思想、基本原则、培育要求、目的意义、组织领导、支持政策等方面的传播,特别是对目前容易与特色小镇混淆的相关概念(如特色小城镇、产业园区、旅游景区、美丽乡村、田园综合体等)进行剖析,让各级政府相关职能部门深刻把握特色小镇内涵特质,认识到特色小镇是“非镇(行政建制镇)非区(产业园区)”的“产城人文深度融合”的创新创业平台,把握特色小镇的创建要立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”的本质要求。

强化对相关政策理解的测评与考核,落实责任制,避免走过场及形式主义,确保各级政府职能部门能“吃透”政策,从而用好政策指导特色小镇的实践活动。

布局农业综合体和特色旅游小镇,激发农民积极性,韶山正一步步带领当地居民脱贫致富。中国经济网记者 魏金金/摄

(三)提升规划编制质量,科学指导小镇建设

一是确保参评的小镇所提交的材料中至少有两份文件:小镇主导产业整体规划和小镇创建方案。其中,产业整体规划侧重从产业发展现状、问题、趋势、总体要求、主要任务、空间主要布局、分区设计、近期发展重点、各期投资估算、发展策略和保障措施等方面开展;创建方案注重从小镇总体概况、基础条件、发展定位与目标、总体空间布局、特色产业发展、基础设施建设、宜居环境营造、体制机制创新、项目投资和建设计划等方面进行。

二是注重规划的有序衔接。既应注重小镇主导产业整体规划与小镇创建方案的衔接,发挥规划协同效应,也应注重创建方案与城镇总体规划、土地利用总体规划的衔接,以“多规融一”的思想,全方位、立体化及高标准谋划小镇的发展。

三是规划编制要正确处理好短期和长期的关系、局部和整体的关系、宏观和微观的关系,注重深入调查研究,凸显重点任务,聚焦重大项目,合理确定各个项目的建设时序。

四是规划必须具有科学性、前瞻性、约束性和可操作性,特别要注重传统文化遗产和自然景观资源的保护,强化小镇文脉的发掘和延续,加强小镇特色风貌塑造。

五是规划应彰显“特色”,深挖小镇的地域特色、资源特色、文化特色和产业特色,尤其要能够挖掘最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业,将原来没有特色的区域改造为新的有产业、有特色的小镇。

六是引导多方参与规划、进行全面论证。特色小镇创建涉及主体较多,规划应广泛体现政府、企业、当地居民、规划师的共同意志,汲取多方意见,采取政府组织、专家领衔、多部门合作、社会参与、科学引领的方式,集思广益,完善规划听证制度、公示制度,力求有效监管与评价规划方案的合理性与科学性,提升规划含金量。

(四)因地制宜,体现区域差异性

特色小镇的发展需要立足自身实际、遵循客观规律、挖掘特色优势、杜绝盲目模仿、因地制宜,体现区域差异性。由于中国幅员辽阔,地域特点差异明显,不同区域的特色小镇发展倾向应有所不同:

在东部地区,由于经济实力较突出、交通较便利、产业基础较雄厚、人口较密集、基础配套设施设备及服务理念较完善与先进,可着重引导高端产业、新兴产业、商贸产业、创意创新产业、现代服务产业、信息科技产业等为主导产业的特色小镇发展;

在中西部地区,高端与新兴产业基础较薄弱,缺乏相应的产业支撑,产业链不够完备,可依托丰富的自然资源、秀丽的山水田园、厚重的历史沉淀,着重引导文化旅游产业、休闲康养产业、农林渔业产业和历史民俗风情等为主导产业的特色小镇发展。

中国经济网记者 魏金金/摄

(五)正确处理政府和市场的关系

特色小镇的创建是一个长期的系统工程,需要政府与企业的深度合作,应坚持政府引导、企业主体、市场化运作的创建模式和管理方式。

一方面,各级政府应着眼于全局,负责宏观指导和引导,通过在发改委(局)下成立特色小镇办公室,设置专门的管理机构、落实专业的工作人员,将工作重心放在组织规划开展、促使规划引导、强化规划执行,出台促进特色小镇发展的政策体系,营造良好的制度环境,以及加快基础设施与公共服务的完善等方面。特别是要创新投融资体制机制,探索产业基金、PPP(社会资本与政府合作)等投融资模式,活化民间资本以解决特色小镇资金不足的难题,保障小镇建设工作有序推进。

另一方面,在发挥政府引导职能的同时,必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,发挥企业作为特色小镇建设的主力军作用,凸显企业主体地位。每个特色小镇要明确投资建设主体,可以是国有投资公司、民营企业、外资企业或混合所有制企业,充分引导企业有效投资、对标一流、扩大高端供给,激发企业家创造力和人民消费需求,注重国内外行业领先的大企业、大集团的引入,建立重点客商联络机制,以大企业、大集团为核心推进项目建设,鼓励龙头企业独立或牵头打造特色小镇,鼓励采取企业统一规划、统一招商、统一建设的发展模式。

文章来源:中经文化产业