关注丨审计揭地方发债问题:大量资金闲置,乱花屡有发生

关注丨审计揭地方发债问题:大量资金闲置,乱花屡有发生

最近各省相继披露了2018年省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告,第一财经记者梳理发现,不少省份都存在一个普遍性问题:发行地方政府债券筹集的资金闲置在账上,花不出去,而且金额还不小。

比如,广东省审计厅披露,截至2019年3月,广东省本级和广州等13个市、55个县共有138.76亿元新增政府债券资金存放在财政部门或预算(项目)单位未实际使用,占2018年新增政府债券总额1354.3亿元的10.25%。

“地方借债要还利息,还有管理成本支出,如果大部分资金闲置花不出去,这会增加政府运行成本,加重地方财政负担,甚至会导致债务管理出现问题,应该引起高度关注。”中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对第一财经记者称。

目前并没有全国统一数据,从披露的各地零星数据来看,这个闲置规模不小。2018年地方政府债券平均发行利率为3.89%,假如地方发债筹资了1亿元却闲置一年,就要白白支付利息389万元。如果算上这1亿元存在银行有活期利息收入,损失也超过300万元。

部分发债资金闲置、乱花

地方政府债券资金在稳经济、稳增长、补短板等方面发挥了重要作用。审计部门发现,地方发债资金闲置在账上是一个较为普遍的问题。

审计揭部分地方政府发债问题:大量资金闲置、乱花

根据部分省市审计报告,至少广东、四川、广西、山东、宁夏、北京等地均出现了发债资金闲置。

比如,四川省98个市县债券资金54.01亿元闲置超一年。云南省本级和7个州、市本级及34个县、市、区74.51亿元专项债券资金闲置时间超过半年。

审计署6月公布的国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告显示,在对18省本级、17市本级和17县共52个地区政府债务进行审计时发现,35个地区有290.4亿元债务资金因筹集与项目进度不衔接等原因闲置,其中22个地区114.26亿元超过1年。

上海财经大学郑春荣教授长期关注地方债问题,他对第一财经分析,地方发债筹集的资金管理很严格,闲置一方面可能是项目储备不足,或者项目上报时较仓促,项目建设中出现规划变动等原因导致进度缓慢,钱花不出去。另一方面也可能是项目建设客观遇到一些问题,钱花不出去。

比如,山东去年省财政用一般债券资金安排本级支出预算53.71亿元,因项目规划变动等原因,截至2018年底有5.09亿元未支出,占9.48%。

截至审计日,北京市个别区2017年新增债券资金中,有30个项目由于拆迁工作进展缓慢而无相关资金支出,造成资金结存36.24亿元,占2017年度新增债券资金的60.4%。截至2018年底,由于项目储备不足、项目进展缓慢等原因,宁夏结余在市县财政部门和各级项目单位资金8.61亿元,未形成实际支出。

“一些地方盲目地举债争取资金,但是本地并没有关系民生发展急需上马的项目,也是导致发债筹资闲置的一大原因。”温来成分析说。

广东省审计厅称,一些地区促进发展的前瞻性、系统性不够,未能提前做好项目储备,项目前期可行性研究和规划布局等准备工作不扎实,导致资金结存闲置,项目建设滞后,有关政策措施难以落实。

地方发债额度由上一级政府确定,为了防控债务风险,目前地方政府发债采取限额管理,具体发债额度由中央确定后层层发至各省市,然后再层层下发市县。由于发债已经成为地方融资的唯一合法通道,因此每年地方都尽力争取更多的发债额度。

除了发债资金闲置外,不合规的“乱花”现象也时有发生。

比如,审计部门发现,广东省惠州、湛江等2个市、7个县共5205.62万元政府债券资金被挪用于日常工作经费等非公益性资本支出。海南省的3个市县89.57万元债券资金用于经常性支出,1个县44.27万元债券资金未经批准调整使用。云南省5个州、市本级及12个县、市、区9.48亿元专项债券资金未按项目和规定使用。

财政部此前反复强调,地方政府债务资金只能用于公益性资本支出,不得用于经常性开支。地方政府债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入预算管理,确需调整支出用途的,应当按照规定程序办理。

债券资金与项目进度严格对应

对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经记者,项目实际进程与发债筹资不匹配是导致资金闲置的关键原因,这主要是技术问题,目前一些地方如深圳在探索根据项目实际进度来发债,这样可以解决资金闲置问题。

广东省审计厅建议,深化债券资金分配改革,探索新增债券分配方式从“因素法”向“项目制”转变,推行债券资金与项目严格对应执行机制,提高债券资金使用绩效。

郑春荣认为,目前地方发债机制实际上倒逼地方政府进行改革,首先发债筹资的项目必须经过充分论证符合相关规定,并进行绩效评价。一味索取债券资金却不使用,应被问责。

去年中共中央国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,要求各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”,发现问题要及时纠正。而且项目责任人对项目预算绩效负责,对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制,切实做到花钱必问效、无效必追责。

“通过开展‘双监控’,不仅有利于及时调整预算执行过程中的偏差,避免出现资金闲置沉淀和损失浪费,而且有利于及时纠正政策和项目实施中存在的问题,堵塞管理漏洞,确保财政资金使用安全高效。”财政部有关负责人解释说。

为了提高地方政府债券资金使用效益,今年全国人大提前下达了1.39万亿元地方政府新增债券,发债进度大幅提前。今年前七个月地方政府累计发行新增债券约25530亿元,发行进度(已发新增债券占总额比重)为83.59%,而去年同期这一数字为36%。

今年财政部发布的关于做好地方政府债券发行工作的意见中,要求地方财政部门应当加快地方债券资金拨付,防范资金长期滞留国库,尽早发挥债券资金使用效益。有条件的地方在地方债券发行前,可对预算已安排的债券资金项目通过调度库款支付,加快项目建设进度,待债券发行后及时回补库款。

多省审计揭地方债“病灶”:风险总体可控,违规举债仍有发生

来源:21世纪经济报道

近日,多个省份审计厅公布了《关于2018年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》(下称审计报告)。其中,地方债管理是一个重要内容。

据21世纪经济报道记者梳理,各地审计报告均认为,债务风险总体可控。但审计也发现一些问题,相对集中的问题有隐性债务化解方式不合理、违规举债仍有发生、地方债资金闲置、隐性债务认定口径把握不准等。

“我们去年3月对地方政府隐性债务进行了专项审计,采取异地交叉审计的方式,主要是审计隐性债务的规模。”中部省份某地市审计局负责人对21世纪经济报道记者表示,“今年主要是‘同级审’,往常也会进行。”

前述地市审计局负责人介绍,所谓“同级审”,是指审计部门每年都会对同级财政预算执行情况进行审计。因为现在的重点是打赢“三大攻坚战”,除了常规审计外,债务、环保、扶贫会重点审计。地方债审计的重点主要是隐性债务的管理,以本地审计为主。

化债方式有待规范

对于隐性债务的处理,监管提出两大方向:一方面坚决遏制增量,另一方面积极稳妥化解存量。诸多地方公布了隐性债务化解方案,大多要求在5-10年间将隐性债务化解完毕。

对于化债方案,江苏省审计厅审计后认为,该省(部分地区)隐性债务化解方案不够科学。

具体来说,少数地区前期化债比例安排偏低,导致化债任务和压力向后递延;个别地区因对化债政策理解有误,没有科学安排化债进度,而是简单地按照债务到期期限制订分年度化解计划,导致前几年化债比例安排过高,任务难以完成。此外,部分地区未将存量隐性债务利息纳入化债方案,实际化债任务更重。

海南省审计厅对18个市县审计后发现,8个市县未按化债方案安排2.81亿元预算资金偿还隐性债务。

从实践看,地方主要通过“统筹资金,偿还一批;债务置换,展期一批;项目运营,消化一批;引入资本,转换一批”等方式化解。其中,转换一批主要通过将融资平台转型为企业消化。

江浙地区某地市财政局债务办人士向21世纪经济报道记者介绍,操作路径上,首先是地方政府融资平台出个“不再承担政府融资职能”的声明(意味着转型为普通国企);然后召开债权人会议,和债权人协商债务转化问题。“如果债权人同意隐性债务由转型后的企业承担,就算化债成功了。”

不过江苏审计厅审计发现,市场化改造化债方式有待规范。具体来说,市场化改造化解债务制度不完善,审批监管不严,部分地区化债程序不够规范,未能取得债权人确认函。

浙江省审计厅称,部分地方乡镇隐性债务没有稳定的偿债途径,通过借新还旧的方式周转,风险隐患不容忽视。

对于增量,监管部门要求,除了必要在建项目外,不得新增隐性债务。2017年5月印发的财预50号文要求,地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

但多个审计厅的审计发现,违规举债仍有发生。比如河北省审计厅称,该省债务风险总体可控,但个别行业和地区债务负担较重。审计发现7个市本级和90个县区违规举借债务、未按规定用途使用债务资金、债务资金未发挥应有效益。

四川省审计厅则称,5个市县在严控政府债务增量上落实不力,继续违规举债、担保99.41亿元。

湖南省审计厅披露,该省8个市县通过不规范的PPP或政府购买服务项目、不规范的土地抵押举债127.62亿元;5个市县以医院、学校等企事业单位名义举债,或将市政道路等公益性资产抵押变相举债16.72亿元。

21世纪经济报道记者了解到,以医院、学校等企事业单位名义举债的资金主要来源于租赁公司。其交易结构通常为学校、医院等通过售后回租的方式向租赁公司融资,其中学校、医院以设备作为抵押。同时,由政府一级平台为交易提供担保,资金交由当地政府平台使用。

“财政担保在2017年后已经很少出现,但以医院、学校等企事业单位名义举债的案例还是比较常见。这类举债方式以公益性资产作为抵押是违规的。”前述江浙地区某地市财政局债务办人士表示。

河北省审计厅要求,各地要重视审计揭示的问题和风险隐患,加强政府债务风险防控,严格控制增量、妥善化解存量,加强统筹协调,层层压实责任,坚决打好防范化解重大风险攻坚战。

地方债资金闲置

21世纪经济报道记者了解到,在去年的隐性债务统计中,各单位首先填报各自的债务,然后汇总形成本级全口径政府性债务,之后财政部门按照标准从其中甄别认定隐性债务。

河南审计厅发现,因对隐性债务认定口径把握不够准确,该省12个省辖市本级和58个县(市、区)存在多填报隐性债务的情况,7个省辖市本级和51个县(市、区)存在少填报隐性债务的情况。

湖南审计厅也称,16个市县因债务类型认定不准确、支出责任填报口径变化、重报或漏报等原因多计政府隐性债务。

“去年8月财政部建立隐性债务系统,今年审计主要审核隐性债务的完整性及管理情况,一些地方也把握不好该多报还是该少报。”前述地市审计局负责人表示,“隐性债务认定的口径比较复杂,甚至一些债务办人士也把握不准。”

此外,在地方债资金的使用上,多个地方出现资金闲置的情况。

广西自治区审计厅审计发现,有3市2县地方政府新增债券资金未及时安排使用,涉及资金1.37亿元,其中0.82亿元闲置超过1年以上;2018年自治区本级留用的地方政府债券中,截至2019年4月仍有9个单位债券资金使用率低于50%。

河南省审计厅称,4个省辖市本级和23个县(市、区)隐性债务资金筹措和项目实施进度不衔接,隐性债务资金50.4亿元到位后闲置超过1年。

“地方债资金造成闲置,主要原因在于当地项目规划不合理或者储备不足以及项目进展缓慢。如果闲置时间太长,我们也会将资金调整到其他项目上,加快投资。”前述江浙地区地市财政局债务办人士表示。

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