特朗普政府为轻小型武器出口“松绑”

特朗普政府为轻小型武器出口“松绑”

作者:兰顺正

首发自:《世界知识》2020年第二期

2019年底美国媒体报道称,特朗普政府将通过变革相应的法规来为美国的枪支出口“松绑”(包括放松对突击步枪、弹药等出口管制)。美国政府记录显示,新规则的最终文本10月23日正式递交白宫行政管理和预算局。非军用武器出口监管权也将在新政策生效后由美国国务院移转到商务部。该项法规的变革会使今后美国武器制造商出口枪支等轻小武器的行为变得更容易。

长期以来,国际军控领域主要把精力集中于核生化等大规模杀伤性武器以及与之相应的敏感技术上,对于与轻小武器这类技术含量较低的装备往往不是过于的关注。根据联合国的定义,小型武器主要是指:左轮手枪和自动手枪、步枪和卡宾枪、冲锋枪、突击步枪、轻机枪。轻武器包括:重机枪、手提下管和可架起的榴弹发射器、移动式高射炮、移动式反坦克炮、无后座力炮、移动式反坦克导弹和火箭系统发射器、移动式防空导弹系统发射器、口径不到100毫米的迫击炮。虽然不会像核生化武器等那样造成“过度杀伤”,但事实上轻小武器对世界安全所造身的负面影响也是不可忽视的。由于轻小武器价格低廉、操作简单,不论是国家、社会团体和个人都比较容易获得和使用,所以目前几乎成为现今国际社会各种暴力冲突中应用的主要武器,对一些国家的社会秩序和安全环境造成极大危害,甚至引发某些地区持续的社会动荡。


据联合国裁军事务部统计:“在20世纪90年代49场大规模的武装冲突中,有47场冲突都是以小型武器作为战争手段。这些小型武器每年造成50多万人丧生,其中在武装冲突中造成30万人死亡,另外20多万人则死于谋杀和自杀。”再加上监管力度偏小,导致合法的轻小武器交易之外还存在着无数的非法交易,这些非法交易为恐怖主义、毒品贸易、走私等犯罪活动提供了暴力支持,造成的人员和财产损失也非常严重。所以轻小武器的扩散和泛滥已成为威胁国际社会安全的重要因素。

当下美国主要通过三项基本法律对轻武器出口进行管理,分别是《武器出口管制法》、《武器装备国际贸易条例》和《出口管制法》。从目前的报道来看,此次改革的应该是《出口管制法》,该法控制军民两用技术物品的出口,美国商务部出口管理局通过《出口管理条例》(EAR)监督该法的实施,EAR列出了适应外交政策和国家安全需要进行商业控制的项目名单,对外直接商业销售的各种非军用轻小武器(包括在警察装备名义下的各种非军用枪支、枪支零部件、枪弹、麻醉枪以及警棍)必须获得国务院防务贸易管制局或商务部出口管制局的批准。同时,被国务院认定为从事“国家恐怖主义”的政府被禁止获得商务部进行出口控制的物品。但是国务院和商务部在这方面也存在分歧,如美国务院较为注重安全利益,认为武器出口交易可能对国际局势稳定造成威胁,因而维持严格管制;但更为关注经济利益美商务部则向来希望让美国企业海外行销程序更简易。不难看出,在此次法规变革后,该类武装的出口会与国务院脱钩,而由商务部一手把持,从而为美国轻小武器进一步涌入国际市场打开了“方便之门”。

本届美国政府之所以要放宽轻小武器的出口限制,背后有着自己的多重考量。


首先是经济方面。据统计,在美国轻小武器出口的各个渠道中,由国务院和商业部批准的直接商业销售是占美国轻武器对外输出比重最大的,通过美国军火公司、经纪人与外国买主之间谈判进行直接商业销售,比政府谈判销售更迅捷,有时也更便宜,并且受到的监督也比较少。此前据美国全国射击运动基金会预估,放松枪支出口管制有望让美国在海外市场的枪支销售量增加20%。而路透社早在2017年就披露商人出身的特朗普有意修改规则。近日美国国务院又发布消息称,美国2018财年的海外军售增长了13%,达1923亿美元,并表示“授权武器出口的增长不仅为美国经济增加了数千个工作岗位,而且还同时保住了数千个工作岗位。”

其次,放松枪支出口管制有助于特朗普股在2020大选中获得诸如全国步枪协会这样实力集团的支持。全国步枪协会历史悠久,成立于 1871 年 11 月, 20 世纪 60 年代开始转型逐步参与政治,以“捍卫宪法第二修正案,维护个人持枪自由”为口号,在一系列反对枪支管制活动中表现活跃。时至今日,该协会已经成长壮大为全美最具影响力的利益集团之一,会员众多(正式会员已经超过 400 万人,潜在会员逾 1000 万人),实力雄厚,并积极地参与到美国的各级选举中,影响力不容忽视。如在2000年大选中,全国步枪协会投入了 2000 万美元进行州竞选,二百七十五场选举活动中有二百三十七场赢得胜利。小布什因支持持枪权而获得全国步枪协会的大力支持,战胜支持实行严格控枪措施的民主党候选人戈尔,成功当选总统并且成为了该协会的终身会员。而在2016 年,全国步枪协会共投入 5440 万美元的竞选经费,其中 3000 万美元投给了唐纳德•特朗普,其余部分平均分给参加国会议员竞选的 6位共和党候选人,最后 5 名获得胜利。除了投入大量经费外,该协会会员对竞选的成功与否也起着至关重要的作用,庞大的会员人数本身既是选票,还是用来“拉票”的人力资源。按照此次路透社的说法,特朗普自上任以来“几乎扮演了美国军工行业推销员的角色”,随着2020年总统竞选持续升温,任何有望拉动枪支销售的举措都可能赢得颇具影响力的美国全国步枪协会支持。

另外,放松枪支出口管制也便于美国军火进一步争夺国际市场,通过军售外交把更多的盟友拉在自己的身边,以更好的服从自己的大国竞争战略。在今年4月,白宫贸易和制造业政策管理办公室主任彼得•纳瓦罗就曾表示,美国正在简化武器出口规则,以削减伙伴国家对俄制武器的依赖。

早前由于美国的“任性”,已经给国际社会监管轻小武器的努力带来了不利的影响。如鉴于轻小武器的扩散和泛滥带来的后果,2001年7月联合国小武器和轻武器大会通过了《从各个方面防止、打击和消除小武器和轻武器非法贸易的行动纲领》(POA)。该纲领鼓励成员国政府依靠自身努力、区域合作、全球合作等各种途径来打击小武器和轻武器非法贸易,是该领域的重要成果。但是该《行动纲领》的通过并没有在轻小武器出口的国际管制问题上发挥太大的作用,这当中重要原因之一,就是美国的阻挠。2006年在纽约召开的《行动纲领》审议大会上,美国拒绝把建立小武器和轻武器转让国际机制纳入会议议程,并且反对通过。

再以2014 年 12 月 24 日正式生效《武器贸易条约》为例,该《条约》监管的对象不但包括坦克、装甲战车、大口径大炮、战斗机、攻击直升机、战舰、导弹与导弹发射器等大型军火,也包括各类轻小武器。要求缔约国设立管制武器出口的机制,以确保所输出的武器不被用于种族灭绝、战争罪行,或落入恐怖分子和犯罪团伙手中。原本在2013年9月25日,美国国务卿克里在纽约联合国总部代表美国总统奥巴马正式签署了《武器贸易条约》。但在今年4 月 26 日印第安纳州举行的全国步枪协会年会上,特朗普宣布《武器贸易条约》是一个“严重误导的条约”,美国将撤销在该条约上的签字,并要求国会参议院停止该条约的批准程序,使美国退出联合国《武器贸易条约》。

无疑,随着未来美国给自己的枪支出口“松绑”,国际社会在该领域的前景会被再次蒙上阴影,随之而来的可能是更多的动荡和不安。